落户困难:北上广深居前列,落户政策似移民

不同的户口类型隐含着不同的权益,例如教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利都与户口挂靠,因此中国的户籍被视为“中国第一证件”。然而对于多数没有生活在大都市的人来说,要获得一张大城市的户口将要面对的是一个难以跨越的门槛。复旦大学社会发展与公共政策学院对中国不同城市的落户门槛进行了分析,发现北上广深是落户门槛最高的城市,且地方政府在户籍问题上所扮演的角色更像是逐利的企业。

不同城市落户门槛差距大

研究根据各种落户渠道的难度对城市落户门槛进行了量化,并得出了各个城市的落户门槛指数(指数越高落户难度越大)。在40余个样本城市中,落户门槛指数最高的是上海(3.18)、深圳(2.50)、北京(2.46)和广州(2.05),而其他所有城市的落户门槛指数都在1.7以下。

在全国范围内,高门槛(1.5以上)的城市占样本城市总数的11%,低门槛(0.2一下)的占30%,中门槛(0.2~1.5)的占59%。从地域分布看,落户门槛指数居高的城市主要位于东部沿海地带,落户门槛低的城市则相对集中在中西部。从人口结构看,人口越多、流动人口比例越高的城市,落户条件越高。这些分布特征反映出经济的开放并未推动户籍制度的松动,且地方政府不愿意向外来人口开放本地的公共服务资源。然而从经济发展水平上看,落户门槛高的城市人均GDP都在较高的水平上,地方政府理应有相对充裕的财政为更多的人提供公共服务。

落户政策酷似移民政策

目前在一个城市落户的渠道主要可以分为5类:投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和建制转变。

以投资渠道为例,为了对当地经济“输血”和推动房地产市场,相当部分的城市设立了相对较低的投资落户门槛。例如吉林、南宁、芜湖和银川市,实际投资10 万元就可以获得3 个落户指标。

但综合实力强、落户需求大的经济发展一线城市,设立了数百万元的额度门槛以排除中小投资者。例如,广州市投资落户的额度要求高达500 万元。天津、武汉、南京、苏州等城市投资落户的投资额度也要求百万元以上。北京、上海和深圳等市由于外来投资众多,以纳税总额代替直接投资额提高投资落户门槛。上海规定年度纳税总额必须达到100 万元方可申请落户,北京要求连续3 年每年纳税额达到80 万元以上,还附带其他包括住房、创造就业岗位的数目等额外要求。这个数额投资已经完全可以满足移民到欧美等发达国家。

此外,就业和家庭团聚也都是许多国家接受的移民渠道。而落户门槛较高的城市在这两方面的苛刻程度并不比移民到欧美发达国家低。

落户政策受地方利益驱使劫贫济富

设置落户门槛实现的是对落户者的筛选。落户者要有稳定收入或者达到一定的收入水平,并长期缴纳社会保障金;具备一定的学历、职称、技能等;拥有住房或固定的居所;有足够的经济实力进行投资。地方政府除了欢迎高素质人才和投资者,也欢迎主要在低端行业工作的农村劳动力,但是地方政府在获得大量劳动力促进经济发展的同时不愿意承担对这部分人的责任,因为这样可以减少地方政府的财政支出。由此看来,出于地方政府利益考虑的户籍管理更像是企业的逐利行为。

位于落户门槛指数前列的北京、上海、广州等城市早在20 世纪90 年代的户籍改革中就已设置落户门槛,他们经济发展的相对成功成为其他城市效仿的榜样。然而在户籍改革的过程中,坚固的地方利益几乎没有被触及。从暂住证到居住证,从计划控制到准入条件调控,更多的只是户籍名目的改换和姿态上的进步。